90 האתגר שמציבה הקורונה להתחדשות העירונית
דף הבית   >   מרכז תוכן   >   האתגר שמציבה הקורונה להתחדשות העירונית / רונן חרותי

האתגר שמציבה הקורונה להתחדשות העירונית / רונן חרותי

האתגר שמציבה הקורונה להתחדשות העירונית / רונן חרותי

האתגר שמציבה הקורונה להתחדשות העירונית / רונן חרותי

כמו מרבית תחומי הפעילות במשק, גם הפעילות לקידום מיזמי התחדשות עירונית צומצמה בחודש האחרון למינימום: ועדות התכנון והבנייה, הרשות ומנהלות ההתחדשות העירונית, יזמים, מארגנים, עורכי דין, מנהלי פרויקטים, אדריכלים, שמאים, מתכננים ויועצים חברתיים וכמובן הדיירים עצמם – רובם ככולם ממתינים ל'יום שאחרי', שנכון לעכשיו אין עדיין אינדיקציה ודאית למועד הגעתו. אך גם בתרחיש האופטימי ביותר, שעל פיו המשק הישראלי יחזור לתפקוד מלא תוך מספר שבועות, האם 'היום שאחרי', בזירת ההתחדשות העירונית, ייראה כמו הימים שלפני התפרצות הקורונה? ספק רב. 

בניסיון להעריך את השפעתו העתידית של המשבר על זירת ההתחדשות העירונית, כדאי להבחין בין הטווח הקצר לטווח הארוך. בטווח הקצר ניתן להתייחס לפרויקטים שכבר נמצאים בשלבים שונים של קידום – החל באלה שמצויים כבר בעיצומם של תהליכי בינוי, דרך הפרויקטים שמצויים בהליך התכנוני ומטופלים בוועדות התכנון והבניה, וכלה באלפי המיזמים שמצויים בשלב המקדמי של ייזום, ארגון ותכנון ראשוני. המשותף לכל הפרויקטים הללו, הוא שהם מקודמים תחת המדיניות הנוכחית בתחום ההתחדשות העירונית, באחד משני הכלים הקיימים כיום להוצאתה לפועל – תמ"א 38 לסוגיה ופינוי–בינוי. בטווח הארוך, לעומת זאת, הכוונה היא למדיניות העתידית שבמסגרתה תקודם ההתחדשות העירונית. מדיניות זו עשויה לעבור שינויים מרחיקי לכת.      

  1. הטווח הקצר – פרויקטים המצויים בשלבים שונים של קידום

המשתנה המרכזי שהכניס משבר הקורונה לזירת ההתחדשות העירונית (כמו לכל פרויקט כלכלי אחר שתכנונו ומימושו מתפרסים על פני שנים) הוא ירידה משמעותית ברמת הוודאות, שבצידה עלייה מקבילה במפלס החרדה של הגורמים המעורבים בפרויקט. ניקח לדוגמה את דייריו של פרויקט פינוי-בינוי, שמגפת הקורונה תפסה אותם בשלב הביניים, שבו דירתם, הנכס המשמעותי היחיד שבבעלותם, אינה קיימת עוד, והם מתגוררים כעת בשכירות, בהמתנה לבנייתה של דירתם החדשה המיועדת. נקל לשער כי התרחישים המתרוצצים בראשיהם בימים אלה נעים בין דחייה משמעותית במועד כניסתם לדירתם החדשה, במקרה הטוב, לבין מסע מסוייט, בו הם נאלצים להתמודד עם קריסתו הכלכלית של יזם הפרויקט ועם הגילוי, שהדרך למימוש הערבויות הבנקאיות שניתנו להם אינה פשוטה.  

אבל אין צורך להרחיק למקרי קיצון: אי-הוודאות הכלכלית תשפיע ישירות על כל אחד מהפרויקטים המצויים כעת בשלבי קידום, לרבות על אלה שמצויים בהליכי תכנון ראשוניים. למשל, המשך ההסתמכות על התחשיבים הכלכליים שנערכו ערב המשבר, במסגרת תקן 21 ו/או דו"חות אפס, עלולה להתברר כבלתי אחראית. בדומה, הסכמים שנחתמו בין יזמים לדיירים, עד לפני שבועות מעטים, עשויים להסתבר בקריאה מחודשת כבעייתיים.

אם כן, התחזית הוודאית המרכזית ביחס לזירת ההתחדשות העירונית, בעתיד הנראה לעין, היא שהפעילות בה תסבול מרמה מוגברת של אי-ודאות, על השלכותיה הרחבות. החדשות הטובות הן, שבמידה שנשכיל להפנים את התובנה זו, ניתן יהיה לנקוט בצעדים שיסייעו לצמצם את אי-הוודאות. לדוגמה:

  • קביעה מיידית של מנגנון לערבות מדינה לפרויקטים בשלבי ביצוע, שבעקבות המשבר יסבלו מרמת סיכון גבוהה – המדינה מרחיבה בימים אלה את אפשרויותיהם של עסקים לקבל הלוואות בערבותה. אין סיבה שהיא לא תתגייס באופן דומה, ותעמיד ערבות משלימה גם לטובתם של יזמים ודיירים, בפרויקטים בשלבי ביצוע, שבבדיקה עדכנית יתברר כי יש חשש שאין די במסגרת הבנקאית שהוקצתה לליווי הפרויקט. מנגנון שכזה יסייע מאד להורדת מפלס החרדה ולחיזוק האמון בקרב הגורמים המעורבים בפרויקט הספציפי בפרט, ויעביר מסר חיובי ומעודד של לקיחת אחריות ע"י המדינה, לכלל בעלי העניין בזירת ההתחדשות העירונית.
  • התאמתו של תקן 21 וביצוע תחשיבים כלכליים מחודשים לכל הפרויקטים המצויים כעת בשלבי ייזום ותכנון, באופן שייקחו בחשבון שולי אי-ודאות רחבים יותר.
  • תיעדוף קידומם של מיזמי בינוי-פינוי, שמאפשרים מעבר ישיר של הדיירים הקיימים לדירות התמורה, על פני מיזמי פינוי-בינוי.
  • העמדת תקציב מיוחד לרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, שישמש לביצוע תהליכי גישור ובניית הסכמות בפרויקטים המצויים בתהליכי ביצוע ו/או קידום – גם בימים כתיקונם, אחד מהחסמים המרכזיים לקידומם של פרויקטים בזירת ההתחדשות העירונית, רוויית בעלי העניין והאינטרסים, הוא ריבוי המחלוקות, ולא רק בנוגע לדיירים סרבנים. הליכי גישור ובניית הסכמות, שיתרונותיהם באים לידי ביטוי מיטבי בטיפול במחלוקות שבהן הצדדים קשורים זה בזה לטווח ארוך, הם הכלי האפקטיבי ביותר ליישובן של מחלוקות אלה, במהירות יחסית ובעלויות נמוכות. על אחת כמה וכמה נכונים הדברים לתקופה הקרובה, שבה משבר הקורונה עלול להביא לגל מחלוקות בין הגורמים המעורבים בקידומם של הפרויקטים, לאי-כיבוד הסכמים ולדרישות לפתיחתם מחדש, בעיקר אלה שבין יזמים לדיירים. הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית מעוניינת מזה זמן רב לקדם תהליכי גישור ובניית הסכמות במטרה ליישב מחלוקות נקודתיות המונעות את קידומם של פרויקטים; אלא שהשיתוק התקציבי של השנה האחרונה מנע עד כה את הקצאת הכספים הדרושה לשם כך. אין זמן מתאים מהיום לאפשר לרשות לממש את כוונתה, על מנת להתמודד בזריזות וביעילות עם גל המחלוקות הצפוי, ובכך לתרום לצמצומה של רמת אי-הוודאות.

               

  1. הטווח הארוך – בחינה מחודשת של מדיניות ההתחדשות העירונית בישראל

בעוד שלטווח הקצר יחייב משבר הקורונה פתרונות נקודתיים לפרויקטים שכבר מצויים בשלבי קידום שונים בתוך המסגרת המבנית והמדיניות הקיימת לקידומה של ההתחדשות העירונית בישראל, הרי שלטווח הארוך עשויות השפעותיו להעמיד בסימן שאלה את עצם ייתכנותו של המודל, שבאמצעותו בחרה המדינה לתת מענה לצורך בהכפלת מספרן של יחידות הדיור הקיימות, נוכח גידול האוכלוסייה הצפוי בשני העשורים הבאים. בהקשר זה, כדאי לחזור ולהיזכר במרכיביו של המודל, בתכליתו ובאופן פעולתו.

להבדיל ממדיניות שיקום השכונות, שהונהגה בשנות ה- 70 וה-80 של המאה הקודמת, תכליתה המרכזית של מדיניות ההתחדשות העירונית הנוכחית אינה חברתית. היא נובעת בראש ובראשונה מהערכת המטה הלאומי לדיור, משנת 2015, לפיה בשנת 2040 תמנה אוכלוסיית המדינה כ- 18 מיליון תושבים; על מנת להיערך לשיכונה של תוספת האוכלוסייה הצפויה יש צורך בתוספת של כ- 1.5 מיליון דירות למלאי הקיים; ואין בעתודת השטחים הפתוחים המיועדים לבינוי כדי לכסות צורך זה. הפתרון שבו בחרה המדינה הוא להשלים את המלאי החסר על בסיס הבינוי העירוני הקיים, ובכך להאיץ גם תהליכי ציפוף והתחדשות רחבים יותר בערים הוותיקות.

המדינה סימנה אם כן את ההתחדשות העירונית כיעד לאומי, אך היא בחרה שלא לממנו מכיסה, אלא להטיל את עיקר המשימה על השוק הפרטי, כאשר היא עצמה מסתפקת ברגולציה (חוק פינוי-בינוי, חוק הרשות להתחדשות עירונית, חוק המארגנים, תמ"א 38, הנחיות הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית והנחיות מינהל התכנון) ותמריצים כלכליים (פטור מלא או חלקי ממסים והיטלים, מימון תכנון במקרים נקודתיים). את הבינוי ומימונו היא הטילה על היזמים; ואת המשאב היקר של הקרקע היא מגייסת באמצעות רתימתם של הדיירים, בעלי הקניין בדירות הקיימות.

המודל הזה אמור להביא למצב שבו כולם מרוויחים: המדינה מצליחה להגשים את מטרתה העיקרית – תוספת מאסיבית למלאי יחידות הדיור – במסגרת תקציבית שולית, ומבלי שתצטרך לפגוע בעתודת השטחים הפתוחים; הרשויות המקומיות העירוניות נהנות מציפוף חיובי ומהתחדשות תשתיותיהן (בפרויקטים של פינוי-בינוי, להבדיל מתמ"א 38); היזמים מפיקים רווח נאה ממכירתן של דירות התוספת, בצוותא עם הבנקים שמעמידים את הליווי הבנקאי הדרוש; הדיירים הקיימים מקבלים דירות חדשות/מחודשות, מרווחות יותר, העומדות בתקני הבינוי העכשוויים; והמשק כולו נהנה מענף המגלגל עשרות רבות של מיליארדי שקלים בשנה ומספק תעסוקה לאלפי בעלי מקצוע.   

אלא שייתכנותו של המודל המתוחכם הזה מותנית בשיתוף הפעולה של שני הגורמים הפרטיים שבידיהם הפקידה המדינה את הוצאתו לפועל. כדי ששני הגורמים הללו ישתפו פעולה, דרושה התקיימותו של תנאי בסיסי מרכזי אחד. נשמע מוכר? נכון, חזרנו שוב למרכיב הוודאות: דרושה רמת וודאות גבוהה, שתנאי לה הוא יציבות כלכלית של המשק: מצידו של היזם, היציבות הכלכלית חיונית על מנת להבטיח שרובן המכריע של דירות התוספת יימכרו במחיר המתוכנן, כך שצפי הכלכליות של הפרויקט, המחושב במסגרת תקן 21, אכן יתגשם בפועל; מצידם של הדיירים, היציבות הכלכלית חיונית על מנת לספק להם את הוודאות לקבלתה של דירת התמורה שהובטחה להם, לאחר שנדרשו, (בפרויקטים של פינוי-בינוי) להיפרד מדירתם הקיימת (במקרים רבים – דירתם היחידה) ולהתגורר בתקופת ביניים בשכירות.  

מובן שהוגיו של מודל ההתחדשות העירונית הישראלית וקברניטיו לא צפו משבר כלכלי בסדר הגודל שמביאה עימה מגיפת הקורונה. עד לפני כחודשיים חיינו כולנו בסרט יהיר, שבו נדמה היה שצמיחה (או לפחות יציבות כלכלית), כמו יכולתנו למנוע התפרצותן של מגיפות, הן אמיתות מוחלטות ובלתי ניתנות לערעור. האפשרות למגיפה שתשנה סדרי עולם נדמתה כמופרכת רק במעט פחות מהאפשרות שהשמש לא תזרח מחר. אבל כעת, כשהתרחיש שלא נלקח בחשבון אכן התרחש, והתחזיות צופות את כניסתו של המשק הישראלי למיתון עמוק, ללא תאריך תפוגה ברור, מתנוסס סימן שאלה גדול על ייתכנותו של המודל: האם, בהיעדרה של יציבות כלכלית, שיתוף הפעולה האוטומטי של הגורמים הפרטיים שעליהם מושתת המודל, עדיין מובטח? כמה יזמים יהיו יכולים ומוכנים לקחת על עצמם את הסיכון הגובר בניהולו של פרויקט מורכב וארוך טווח במצב שכזה? האם בנקים יהיו מוכנים להמשיך ולהעמיד את הליווי הבנקאי הדרוש, ובאילו מחירים? האם הדיירים, ספקי הקרקע, יהיו מוכנים לעזוב את דירתם הקיימת במציאות כלכלית כאוטית, שבה גם הביטחון המוחלט בערבויות בנקאיות לקבלת דירת התמורה עלול להיסדק?

מאחר שאין אחד מאיתנו שמסוגל לספק תשובות ודאיות לשאלות הללו, כדאי להתחיל ולחשוב על התאמות וחלופות, הן במסגרת המודל הקיים והן מחוצה לו. ייתכן, למשל, שהמדינה לא תוכל להימנע מהקצאתה של קרקע משלימה לכל פרויקט פינוי-בינוי, על מנת להפוך אותו לבינוי-פינוי-בינוי ולהפחית את הסיכון הכרוך בו ליזם ולדיירים כאחד; ייתכן גם שההכרזה על מותה של תמ"א 38 באוקטובר 2022 תתברר כמוקדמת מדי בנסיבות אלה, ולא יהיה מנוס מגרסה מעודכנת וידידותית יותר לרשויות המקומיות, של התכנית שיתרונה העיקרי במצב של אי-וודאות טמון בכך שהדיירים אינם מוותרים על דירתם הקיימת.

לצד ההתאמות בתוך המודל הקיים, כדאי להטות אוזן לאלה שמנסים להוציא אותנו מהקופסה (למשל – הקואליציה האקדמית בתכנון ומשפט, או עמותת ג'ינדאס). ההזדמנות המשמעותית יותר שמספק משבר הקורונה לזירת ההתחדשות העירונית טמונה בהרחבת החשיבה, למודלים אחרים לגמרי. לצד יתרונותיו הכלכליים של המודל הקיים, הוא סובל מכשלים רבים, הן במישור החברתי והן ברמת התכנון הסביבתי; הוא ממוקד ברובו באזורי הביקוש וקשה מאד ליישמו בפריפריה וביישובים הערביים; והוא מתמקד במתן פתרונות לבעיות ההווה, ולא מנצל מספיק את ההזדמנות החד-פעמית שבהליך ההתחדשות על מנת להיערך לקליטתן של טכנולוגיות ומגמות עירוניות המתדפקות בשער. כדאי לזכור שישראל לא המציאה את ההתחדשות העירונית, וברחבי העולם פועלים מודלים שונים, שחלקם מספקים מענים יעילים בהיבטים שבהם המודל הישראלי מתקשה. אם נשכיל לנצל את משבר הקורונה על מנת לפתח מודלים נוספים, שיופעלו בטווח הארוך במקום המודל הקיים או לצידו, ייתכן שבדיעבד נוכל להסתכל על המשבר של 2020 כעל נקודת תפנית חיובית בהתחדשות העירונית בישראל.

למידע על עולם הגישור לחצו כאן!

למאמרים נוספים